См. Читая «Малую Конституцию»… (1) /27.06.07/

Проблема институционального выбора в Беларуси

Дискуссия по проблеме выбора оптимальной для Беларуси конституционной системы правления, которая время от времени оживляется среди белорусских политиков и теоретиков, до недавних пор шла в методологически неверном направлении. Проблема выбора типа правления обычно сводилась к постановке жесткой дилеммы: или парламентская республика, или президентская [1] .

Все сторонники в Беларуси чисто парламентской системы считают, что наиболее предпочтительной является ее коалиционная (континентально-европейская) модель с пропорциональной избирательной системой. Парламентская система привлекает значительную часть белорусской контрэлиты прежде всего тем, что она базируется на принципах либерально-демократической государственности и дает возможность предотвратить персонализацию государственной власти. Однако надо признать, что идеи «чистого» парламентаризма отражают в Беларуси скорее абстрактно-демократические устремления, нежели понимание реальных условий, которые необходимы для нормального функционирования чисто парламентского режима.

Белорусский институциональный и политико-культурный контекст характеризуется довольно типичной для  многих трансформационных обществ ситуацией, которая сохранится и в обозримой перспективе:

• глубокий раскол в обществе в отношении фундаментальных ценностей;

• резко расходящиеся политические ориентации, что вызывает серьезные препятствия на пути их согласования;

• фрагментированная и конфликтная протопартийная система;

• автократические культурные традиции;

• отсутствие опыта демократического правления.

В таком расколотом обществе, как Беларусь, недостатки чисто парламентской системы проявятся особенно рельефно. Переход к пропорциональной (или хотя бы к смешанной) избирательной системе только усилит на первых этапах демократического транзита фрагментированную многопартийность. Она приведет к образованию многопартийного парламентского режима с весьма неустойчивыми правящими коалициями, которые будут всякий раз распадаться при первых же серьезных разногласиях между парламентскими фракциями. Частые смены коалиций у власти или хотя бы перестановки в составе правящей коалиции сделают правительства слабыми и нестабильными. Прибавим к этому невысокую способность партийных лидеров использовать консенсусные технологии властвования, и тогда неизбежность замораживания законотворческого процесса и частых падений кабинета становится еще очевиднее. Для молодой демократии, которая нуждается в проведении крупномасштабных и долгосрочных реформ, последствия такой «чехарды» премьеров могут оказаться очень тяжелыми. Правительство окажется заложником внутрипарламентских конфликтов и будет просто неспособно на решительные и последовательные действия, что вновь реанимирует в массовом сознании идею «сильной руки».

Нельзя не вспомнить и о таком существенном недостатке чисто парламентской модели, как отсутствие формальных институциональных ограничений власти парламентского большинства. Некоторые белорусские сторонники парламентской республики высказывают предложение, чтобы в качестве противовеса законодательному собранию вместо президента выступал конституционный суд, который будет решать, соответствует ли принятый закон Конституции или нет [2] . Подобное предложение выглядит довольно спорным, поскольку нередко бывает так, что законопроект может вполне соответствовать конституционным нормам в тоже время быть ошибочным с социально-экономической или политической  точки зрения. Однако оценки такого рода не в компетенции конституционного суда по определению.

При определенных условиях парламентская система, конечно, более благоприятна для установления устойчивой демократии, нежели иные системы правления. Тем не менее, в условиях разделенного общества «чистый» парламентаризм нередко ведет к прямо противоположному результату. На этом основании некоторые белорусские теоретики делают вывод, что для проведения реформ необходима политическая воля, которую значительно легче сконцентрировать в руках одного человека, но не в парламенте, насчитывающем десятки депутатов разных политических направлений [3] . Практика действительно показывает, что иногда лучше передать большие компетенции узкой, даже единоличной исполнительной власти, установив над ней независимый парламентский контроль. Но тогда возникают, казалось бы, твердые основания для возрождения в Беларуси президентской республики.

Сторонники возврата к чисто президентской системе правления, которая существовала в Беларуси в 1994-96 гг., вроде бы лучше учитывают конкретные реалии Беларуси. Они апеллируют к реальным традициям, особенностям политической культуры и менталитета белорусского населения. По их мнению, в условиях фрагментированной партийной системы только стабильная исполнительная власть, избираемая на четко фиксированный срок и потому относительно независимая от борьбы партийных фракций и соотношения сил в парламенте, способна провести необходимые реформы и обеспечить устойчивый социально-экономический рост.

Однако мы уже увидели, что чисто президентская модель в конфликтных обществах чаще всего оказывается контрпродуктивной. Сама по себе она может казаться довольно эффективной, поскольку устанавливает конституционный режим жесткого разделения властей, ограничивающий полномочия президента и способный обеспечить высшему законодательному органу главенство практически во всех областях формирования политики. Но стоит президентской демократии попасть на  неадекватную социокультурную и институциональную почву, как она сразу становится ущербной формой, которая порождает очень сильных президентов с подчиненными им вертикальными структурами, формирующих политический курс без согласования с выборной законодательной властью и стремящихся уйти из-под парламентского и общественного контроля. В результате парламентских демократий в мире значительно больше, чем президентских [4] . Подобно тому как «чистый» президенциализм способствовал поражению демократий в прошлом, так и сегодня он значительно снижает шансы на консолидацию новых демократий.

Возвращаясь к проекту Конституционного закона, или «Малой Конституции», следует отметить, что его разработчики сумели выйти из плена искусственной дилеммы «парламентская или президентская система?». Предложена смешанная система правления, которая по своим базовым характеристикам ближе всего стоит к парламентско-президентской модели. Двойное исполнительное руководство, по существу, касается лишь вопросов внешней политики. Остальные реальные исполнительные полномочия находятся в исключительной компетенции премьер-министра и его правительства, избираемого парламентом на неопределенный срок (который, естественно, не может превышать срок  легислатуры) и полностью зависящего от парламентского вотума недоверия. Президент избирается прямым всеобщим голосованием на фиксированный срок и наделен сравнительно широкими диспозитивными (дискреционными) полномочиями, позволяющими ему принимать решения по собственному усмотрению, – арбитражными полномочиями при формировании правительства, правом отлагательного вето, правом законодательной инициативы и правом роспуска парламента.

Проект «Малой Конституции» заявлен как «закон прямого действия», обладающий «высшей юридической силой на период до принятия новой Конституции Республики Беларусь» (ст. 99). Такая заявка диктует повышенные требования к качеству представленного документа, который должен быть (насколько это позволяет его конституционный формат) как можно более детальным, с четко прописанными механизмами образования структур высшей государственной власти, их компетенциями и процедурами взаимодействия. Каковы же институциональные (процедурные) детали конституционного выбора, предложенного авторами «Малой Конституции», в чем его достоинства и недостатки?

Проект «Малой Конституции»: плюсы и минусы

Утверждение парламентаризма

В проекте Конституционного закона порядок формирования и взаимоотношений ветвей высшей власти регулируется разделом 2 «Президент, Парламент, Правительство, Суд». Несомненным достоинством проекта следует признать восстановление или существенное расширение (по сравнению с действующей Конституцией) традиционных полномочий законодательного органа, полностью свернутых либо значительно ограниченных  в 1996 г.: легислативных, кадровых, контрольных и др. В соответствии со ст. 31 Парламент Республики Беларусь, который предлагается назвать Верховной Радой (хотя почему бы ему не вернуть его историческое наименование – Сейм?) является «высшим представительным, постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь». Он избирается гражданами Республики Беларусь сроком на четыре года всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием.

По мнению авторов Конституционного проекта, верхнюю палату действующего Национального Собрания («Совет Республики»), учрежденную Конституцией 1996 г., следует упразднить. Для Республики Беларусь как небольшого, унитарного и относительно однородного по национальному составу государства оптимальной моделью законодательного собрания является однопалатный Парламент. Исходя из административно-территориального деления и численности населения страны, рекомендуемый состав Верховной рады – 260 депутатов (таковой была численность Верховного Совета по Конституции 1994 г.).

Статус депутата Парламента определен в целом в традиционных для европейских конституций стандартах (ст. 36 и 47). Вместе с тем обращает на себя внимание ч. 2 ст. 36, согласно которой «депутат Верховной Рады не может занимать другие должности, получать помимо заработной платы денежные вознаграждения, за исключением преподавательской деятельности, гонораров за произведения науки, литературы и искусства». Из этого положения следует вывод о невозможности совмещения депутатского мандата с членством в Правительстве, что находится в глубоком противоречии с парламентским принципом «мягкого» разделения властей и является, на мой взгляд, рудиментом президенциалистского мышления. Кроме того, определяя статус парламентариев, следовало бы добавить, что депутаты Верховной Рады, выступая в качестве представителей всей нации, не связаны императивным мандатом и не могут быть отозваны избирателями.

Распределение депутатских мандатов должно происходить в соответствии с поданными голосами избирателей на основании принципов пропорционально-мажоритарного представительства (ст. 32). 130 депутатов избираются по единому территориальному многомандатному избирательному округу пропорционально числу голосов поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты, выдвинутые официально зарегистрированными политическими партиями либо избирательными блоками (союзами) этих политических партий. Еще 130 депутатов избираются в одномандатных избирательных округах (один округ – один депутат) по мажоритарной системе относительного большинства.

Переход к смешанной (в соотношении 50% на 50%) пропорционально-мажоритарной избирательной системе должен, по справедливому замыслу авторов проекта, способствовать развитию в Беларуси мультипартийной системы и формированию партийных коалиций. Но, как уже отмечалось, вопрос в том, будут ли такие коалиции достаточно устойчивыми, чтобы обеспечить высокую степень выживаемости кабинетов? Ответ на этот принципиальный вопрос во многом зависит от того, будут ли созданы (и какие) институциональные основания стабильности Правительства, а они, в свою очередь, связаны как с характером избирательной и партийной систем, так и с конституционной системой полномочий и взаимоотношений Парламента, Президента и Правительства.

Верховная Рада наделена самой широкой компетенцией относительно формирования политического курса. Предоставляя Парламенту легислативные полномочия, Конституционный проект не определяет пределы его законодательной компетенции. Это означает, что Парламент будет юридически располагать неограниченными правами и сможет принимать законы, которые он считает необходимыми при условии их соответствия Конституции. Однако порядок законодательной деятельности отрегулирован в самых общих чертах. Так, в проекте названы помимо депутатов Верховной Рады еще 10 субъектов права законодательной инициативы [5] и оговорены некоторые условия принятия законов и постановлений Верховной Рады (голосование, подписание законов). В тоже время не прописаны виды принимаемых законов, процедура внесения в Парламент законопроектов, передача их в суд или на референдум, промульгация законов,  порядок конституционных изменений и т.д.

Проект «Малой Конституции» недостаточно четко устанавливает и сферу исключительных законодательных полномочий Верховной Рады, в пределы которой не может вторгаться второй субъект, наделенный правом непосредственно осуществлять законодательную власть – народ. Так, в проекте говорится, что на «республиканский референдум (правильнее было бы его называть «национальным» – В.Ч.) не выносятся вопросы, связанные с возможным нарушением территориальной целостности и суверенитета Республики Беларусь» и «с изменением порядка и сроков избрания Президента Республики Беларусь, депутатов Верховной Рады, судей» (ст. 12). Однако при этом делается добавление, что «на республиканский референдум также не выносятся другие вопросы, установленные законом», тогда как именно в Основном законе должен быть зафиксирован весь перечень вопросов, не выносимых на народное голосование, а не в каком-либо другом законодательном акте [6] .

Право назначения общенациональных референдумов, которое, согласно действующей Конституции, сегодня принадлежит Главе государства, авторы проекта предлагают передать Парламенту: «Республиканские референдумы назначаются по решению Верховной Рады, принятому большинством не менее чем в две трети голосов от числа избранных депутатов» (ч. 1 ст. 14). Вместе с тем Парламент не обладает монополией на принятие решения о назначении или отказе в назначении национального референдума. Оно может быть оспорено в Конституционном Трибунале (так предлагается называть нынешний Конституционный суд), решение которого по данному вопросу является окончательным (ч. 3 и 4 ст. 15).

Впечатляет широкий объем кадровых полномочий Верховной Рады, связанных с назначениями должностных лиц (особенно если их сопоставить с ролью Палаты представителей, единственным кадровым полномочием которой является дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра). Причем в одних случаях Верховная Рада решает кадровые вопросы самостоятельно, в других – по представлению Президента, в третьих –  по предложению Премьер-министра и других высших должностных лиц. Так, Верховная Рада избирает и принимает отставку судей Конституционного Трибунала, избирает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя и членов Контрольной Палаты Республики Беларусь, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии.

По представлению Президента Верховная Рада избирает Премьер-министра, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного Суда, Председателя Правления Национального банка.

Наконец, по предложению Премьер-министра Верховная Рада утверждает состав Правительства, а по предложению уполномоченных должностных лиц – назначает (утверждает) и освобождает (или принимает отставку) заместителей Генерального прокурора, судей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Высшего Административного Суда, членов Правления Национального Банка.

Таким образом, Парламенту отведена доминирующая роль в сфере правительственных назначений. Самые важные кадровые полномочия Верховной Рады связаны с формированием структур исполнительной и судебной власти. Конституционный проект, в отличие от Конституций 1994 и 1996 гг., утверждает парламентский способ формирования Правительства и принцип его политической ответственности только перед Парламентом.

«Статья 50 <…>

Кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом Республики Беларусь не позднее одного месяца со дня первого заседания вновь избранной Верховной Рады, либо со дня, когда Верховная Рада отказала в доверии Правительству.

Решение об утверждении Премьер-министра в должности принимается Верховной Радой не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения Президентом. Если представленная Президентом кандидатура на должность Премьер-министра не получит поддержки большинства от полного состава Верховной Рады, Президент в семидневный срок представляет другую кандидатуру. В случае повторного отклонения предложенной Президентом кандидатуры на должность Премьер-министра право выдвижения  кандидатуры на должность Премьер-министра переходит к Верховной Раде.

Если в двухнедельный срок со дня перехода права на выдвижение кандидатуры на должность Премьер-министра к Верховной Раде она не утвердит в должности Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Верховную Раду и назначить новые выборы

Премьер-министр в двухнедельный срок после утверждения в должности представляет Парламенту предложения по составу Правительства».

Итак, Правительство формируется по достаточно сложной схеме, характерной для многих стран с парламентскими и близкими к ним смешанными системами правления (Словения, Чехия, Эстония и др.). Первичное право выдвижения кандидата на пост Премьер-министра принадлежит Президенту. Однако описание всего дальнейшего процесса формирования кабинета говорит о намерении авторов проекта утвердить доминирующую роль Парламента в системе отношений трех высших органов государства. Именно Парламент должен одобрить (или нет) представленную Президентом кандидатуру. Если ни одна из двух последовательно представленных Президентом кандидатур не получает поддержки Верховной Рады, право выдвижения кандидатуры Премьер-министра переходит к Парламенту. С поражением при избрании Верховной Радой Премьер-министра может быть связан роспуск Парламента.

Правда, в описанной выше процедуре формирования Правительства есть некая незавершенность. Из последней, 7-ой части ст. 50, которая обязывает Премьер-министра представить Парламенту предложения по составу Правительства, логично вытекает, что Верховная Рада должна голосованием утвердить либо не утвердить данные предложения, что, кстати, корреспондируется со ст. 38 (п. 12) [7] . По-существу, речь идет о предложении Премьера предоставить новому составу кабинета министров вотум доверия. Но проект умалчивает об этом важном завершающем этапе формирования кабинета. Не зафиксированы  как сама процедура парламентского голосования о доверии составу Правительству, как и то, какие могут (или должны) быть процедурные последствия в случае не предоставления ему вотума доверия (не утверждения состава кабинета).

Однако, с другой стороны, постановка вопроса о парламентском доверии новому составу Правительства, или о его утверждении Парламентом, является совершенно излишней в данном Конституционном проекте. Уже достаточно того, что Верховная Рада избрала Премьер-министра и тем самым доверила ему формирование кабинета. Если, как в ряде стран, например, в Италии, Литве, Словакии, Чехии, состав (а иногда и программа деятельности) нового кабинета представляются парламенту вместе с предложением выразить доверие правительству, то в этом случае обычно отсутствует процедура предварительного парламенсткого избрания (или утверждения) премьер-министра. Его назначает (естественно, только де-юре) глава государства, который, по предложению премьера, назначает и других членов кабинета. Вотум доверия парламента вновь образованному правительству будет одновременно означать и фактическое избрание (назначение) парламентом главы правительства. Введение (в дополнение к процедуре «утверждения в должности Премьер-министра») еще и процедуры «утверждения состава Правительства» только неоправданно увеличит время формирования коалиционного кабинета и будет чревато дополнительными, порой непредсказуемыми и тяжелыми, осложнениями. Если формирование правительства начинается с избрания парламентом главы кабинета, процедура предоставления вотума доверия составу правительства обычно не требуется (например, Великобритания, Голландия, Дания, Норвегия, ФРГ, Швеция, Эстония и др.). Сформированное премьер-министром правительство действует до тех пор, пока парламент не предъявит ему вотум недоверия. Таким образом, п. 12 ст. 38 и ч. 7 ст. 50 должны быть подвергнуты кардинальным изменениям, о смысле которых ниже мы поговорим подробнее.

Верховная Рада наделяется правом не только формировать политический курс, законодательствовать и производить правительственные назначения, но и осуществлять контроль над деятельностью Правительства и других структур исполнительной власти. В целях осуществления контроля над кабинетом Верховная Рада наделена правом на вотум недоверия Правительству и отдельным министрам (ч. 3 ст. 51), что является классическим выражением политической ответственности исполнительного органа в парламентских системах.

«Статья 51<…>

Депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек… вправе поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии Правительству или члену Правительства. Вынесение вотума недоверия Премьер-министру, в том числе и в случае выполнения им обязанностей министра, означает вынесение вотума недоверия Правительству <…>».

По недоразумению, вовремя исправленному, эта часть ст. 51 отсутствовала в первоначальном варианте Конституционного проекта, хотя в перечень полномочий Верховной Рады (ст. 24) право на выражение недоверия Правительству так и не вошло. Между тем значение этой новеллы трудно переоценить. Парламентская ответственность правительства, воплощенная в праве представительного собрания на вотум недоверия кабинету министров, делает исполнительную власть намного более гибкой, чем при президентских системах и значительно уменьшает опасность концентрации всей власти в руках одного человека [8] , особенно, если кабинет является коалиционным. Процедура вотума недоверия позволяет парламенту довольно легко, простым большинством голосов, сместить премьер-министра, проводящего ошибочную, по мнению депутатов, внутреннюю или внешнюю политику, оказавшегося замешанным в скандале или прибегающего к авторитарным методам руководства. Возможность в будущем неоднократно участвовать в парламентских выборах и (в случаях их победного исхода) вновь возглавлять правительства при нескольких созывах законодательного органа также служит важным фактором, удерживающим премьера от опрометчивых поступков. Поэтому парламентские системы менее подвержены государственным переворотам со стороны исполнительного органа, чем чисто президентские системы.

Анализ процедуры вотума недоверия, изложенной в рассматриваемом проекте, показывает, что она не совсем небезупречна. Некорректным, прежде всего, выглядит положение о том, что «депутаты Верховной Рады… вправе поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии (выделено авт.) Правительству или члену Правительства». Смещение кабинета обычно происходит путем голосования парламентского большинства либо за одобрение предложения выразить недоверие премьер-министру, т.е. предложения о недоверии, либо за отклонение предложения выразить доверие премьер-министру, т.е. предложения о доверии. Но почему именно парламентарии должны ставить «вопрос о доверии Правительству»? Предложение о доверии, как правило, вносится самим премьер-министром, нередко связывающим голосование о доверии с принятием важного законопроекта или иного политического решения, которое поддерживается правительством, но отнюдь не парламентским большинством. Напротив, депутатами парламента (точнее – парламентской оппозицией) обычно ставится предложение о недоверии в надежде ниспровергнуть премьер-министра.

Что касается процедурной стороны дела, то ч. 3 ст. 51 регламентирует минимальное количество депутатов, необходимое для получения права инициировать постановку вопроса о недоверии Премьер-министру, которое (60 человек, или менее 1/4 депутатов Верховной Рады) в целом соответствует современной парламентской практике [9] . Кроме того, она связывает вотум недоверия Премьеру с вотумом недоверия всему составу Правительства, а также позволяет воспользоваться этим правом в отношении отдельных членов Правительства. Однако авторы проекта не прописали процедуру внесения предложения о недоверии, порядок проведения дебатов и голосования, а также временную протяженность каждого из этапов этого процесса. Они не зафиксировали и ближайшее правовое последствие вотума недоверия – отставку Правительства, по-видимому, рассматривая это как само собой разумеющееся, хотя в случае отказа Верховной Рады в доверии Правительству в проекте прямо записано, что «Правительство слагает свои полномочия» (ч. 2 ст. 51).

Вызывает также недоумение, что в распоряжении Верховной Рады юридически отсутствуют такие эффективные средства контроля над Правительством и получения официальной информации о правительственной деятельности, как право депутатов задавать устные и письменные вопросы Премьер-министру и министрам, делать депутатские запросы, а также право на интерпелляцию, предполагающую возможность вотума недоверия в случае неудовлетворительного ответа [10] . Кроме того, было бы также целесообразным предусмотреть учреждение института парламентских расследований (право на создание следственных комиссий и т.д.) в отношении Премьер-министра, членов Правительства и других структур исполнительной власти и бюрократии.

К числу приоритетных контрольных полномочий Верховной Рады проектом «Малой Конституции» отнесен контроль над исполнением государственного бюджета. Жесткий парламентский контроль доходов и расходов государства, голосование за бюджет – одно из основных средств ограничения полномочий исполнительного руководства. С этой целью предполагается возродить подотчетный Парламенту орган государственного контроля, который был упразднен в 1996 г. – Контрольную палату Республики Беларусь. Она призвана осуществлять «контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности» (ст. 80). Поэтому сфера полномочий Контрольной палаты распространяется на деятельность Правительства, Национального банка и любых других государственных организаций (ст. 81).

Поскольку Контрольная палата подотчетна Верховной Раде, в проекте Конституционного закона следовало бы указать на независимость членов Контрольной палаты и четко зафиксировать процедуру и возможные основания их досрочного смещения, которые не должны быть связаны с политическими мотивами. Кроме того, в проект необходимо включить положение о том, что члены Контрольной палаты не должны быть депутатами Парламента и не могут занимать никакой другой должности или оплачиваемого положения.

Таким образом, проект «Малой Конституции» отводит Парламенту ключевую роль в институциональном механизме белорусского государства и, несмотря на отмеченные погрешности, которые вполне устранимы, в целом отвечает принципам парламентаризма, разделения властей и другим европейским традициям современной демократической государственности. Рассмотрим теперь, какова роль Президента в этом механизме и выясним, как авторы Конституционного проекта намереваются решить проблему создания стабильного Правительства. 

(окончание следует)

----------------------------------------

Примечания:

[1] Одна из самых первых в Беларуси публикаций на эту тему так и называлась: «Парламентская или президентская республика?» (См.: «Народная газета», 28 марта 1992 г.).

[2] См., например: Материалы Круглого стола политологов-юристов «Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?» // Адкрытае грамадства. – 2000.– №1. – С.15-16, 17, 18.

[3] См. там же. – С.15-16.

[4] Так, по данным Альфреда Степана и Синди Скеч, из 93 стран, получивших независимость в период между 1945 и 1979 гг., 41 страна выбрала путь парламентаризма, а 36 – президентский тип правления. На протяжении периода с 1980 и 1989 гг. 15 государств с парламентским строем оставались прочными демократиями, тогда как ни одной из президентских республик не удалось создать устойчивой демократической системы (См.: М.С. Шугарт. Парламенты выше президентов? //http://www.russ.ru). Точно так же, по моим подсчетам, из 15 посткоммунистических стран, которые после краха коммунистических режимов создали у себя парламентскую или близкие к ней смешанные системы правления, 14  (за исключением Словакии) поддерживали демократию на протяжении всего прошедшего времени хотя бы на минимальном уровне. Но при этом ни одна из остальных стран бывшего социализма, избравших в данный период президентскую или президентско-парламентскую модель, не превратилась в демократическое государство.

[5] «Право законодательной инициативы в Верховной Раде принадлежит депутатам Верховной Рады, Президенту, Правительству, Уполномоченному по правам человека, Верховному Суду, Высшему Хозяйственному Суду, Высшему Административному Суду, Генеральному прокурору, Контрольной палате, Национальному банку, а также гражданам Республики Беларусь, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 30 тысяч человек» (ст. 45). Заметим, что в столь обширный перечень субъектов права законодательной инициативы не попали постоянные комиссии Верховной Рады и парламентские фракции. Последние даже ни разу не упомянуты в Конституционном проекте, что представляется большим упущением.

[6] В большинстве демократических конституций, предусматривающих использование института референдума, сфера исключительной законодательной компетенции парламента обычно определяется достаточно четко. Так, согласно Конституции Латвии, на народное голосование  не выносятся законы о бюджете, займах, налогах, таможенных сборах, железнодорожном тарифе, воинской повинности, объявлении и начале войны, заключении мира, объявлении и прекращении действия режима чрезвычайного положения, мобилизации и демобилизации, равно как договоры с другими государствами (ст. 73).

[7] В ней записано, что Верховная Рада «по предложению Премьер-министра утверждает состав Правительства Республики Беларусь…».

[8] Выше уже говорилось, что одним из самых уязвимых моментов в системе президентского правления является фиксированный срок нахождения президента у власти и невозможность предъявления ему вотума недоверия. Это изначально задает излишнюю жесткость и конфликтность политического процесса, так как за исключением процедуры импичмента не существует иного конституционного способа досрочного отстранения от власти непопулярного или недееспособного президента. Однако импичмент по политическим причинам противозаконен. К тому же, чаще всего бывает так, что оснований обвинить президента, исчерпавшего кредит доверия, в должностном преступлении нет или такие обвинения трудно доказать. Поэтому «ущербный президент, которого нельзя обвинить в совершении преступления, может, – по образному выражению Артуро Валенсуэлы, – существовать годами наподобие старого корпуса корабля, не имеющего ни руля, ни двигателя, но который все еще не затоплен» (А.Валенсуэла. Латинская Америка: кризис президентской власти // http://www.russ.ru). Недовольству оппозиционных групп остается выплескиваться либо в парламентских дебатах и СМИ либо в акциях уличного протеста, демонстрациях и других видах прямого коллективного действия. (В этом смысле даже Вестминстерская модель парламентаризма, в которой положение премьер-министра сопоставимо с положением президента, пользующегося поддержкой большинства законодателей, представляется менее жесткой, чем президентская система – по той простой причине, что сильный премьер-министр типа М. Тэтчер может быть смещен своей собственной партией по строго политическим мотивам). Таким образом, стабильность президентской власти может обернуться ее негибкостью, поскольку главу государства нелегко отстранить от власти до истечения срока его полномочий. Эта институциональная особенность президентской системы всегда вызывает определенную напряженность в отношениях между президентом и его политическими оппонентами, которую невозможно объяснить лишь обстоятельствами социально-экономического, политического или идеологического характера. Причем в президентских режимах с конфликтной политической культурой и тенденцией к персонализации исполнительной власти именно данная институциональная особенность способствует тому, что оппозиция часто выступает за смещение президента, осуществляющего, по ее мнению, порочный политический курс, не дожидаясь окончания сроков президентской каденции. В ответ сторонники президента нередко сплачиваются вокруг него, обостряя, тем самым, кризис еще больше. Все это неизбежно вызывает сильную политическую поляризацию общества, способную обернуться массовыми неконвенциональными действиями, актами насилия и крахом демократии.

[9] Приведем для сравнения несколько примеров: в Чехии и Молдове предложение о недоверии должно поступить от не менее 1/4 депутатов парламента, в  Эстонии – от 1/5, а в Польше и во Франции – от  не менее  1/10 депутатов нижней палаты законодательного органа.

[10] Интерпелляция – это особая форма депутатского запроса, которая отличается от обычных запросов прежде всего процедурой внесения и правовыми последствиями. Парламент после обсуждения ответа премьера или министра на интерпелляцию может постановить, что ответ неудовлетворителен, и простым большинством голосов  депутатов  выразить недоверие премьер-министру или министру.        

 

Другие публикации автора