См. Третий сектор в Беларуси (1)

Законодательные рамки деятельности НПО

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность белорусских НПО, является Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях». Как уже упоминалось, этот закон был принят в 1992 г. и с тех пор в него неоднократно вносились изменения. В то же время насчитывается еще около 150 актов законодательства, в которых общественные объединения упоминаются в качестве объекта государственного регулирования [5] .

Ст. 36 Конституции Республики Беларусь гарантирует право каждого гражданина Республики Беларусь на свободу объединений. Однако законодательные и другие нормативные акты, а также практика их применения существенно ограничивают  возможность реализации этого права. При расчете индекса устойчивости общественных организаций белорусская правовая среда для их деятельности оценивается максимально низким баллом (6,8 – 7 по семибальной шкале) [6] . Согласно данным социологического исследования, проведенного в 2003 г., 61% опрошенных НПО оценили белорусское законодательство как препятствующее развитию общественных организаций, 33% – как делающее это развитие невозможным. Таким образом, 94% респондентов отметили, что существующие правовые рамки неблагоприятны для их развития [7] .

Основная отличительная черта, характеризующая белорусские законодательство в области НПО, состоит в том, что в Беларуси действует разрешительный принцип государственной регистрации и перерегистрации общественных объединений, предусматривающий уголовную ответственность за деятельность от имени незарегистрированных или не прошедших перерегистрацию организаций.

В первоначальной редакции закона «Об общественных объединениях» был закреплен заявительный принцип регистрации общественных объединений. Однако в Декрете Президента Республики Беларусь от 26.01.1999 №2 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений» регистрационный принцип заменен разрешительным принципом. За правительственными органами (Министерство юстиции, исполкомы) закреплено право отказа в регистрации (перерегистрации). Кроме того, Декрет №2 запретил деятельность незарегистрированных общественных объединений. Поначалу такие НПО подпадали под административную ответственность, но накануне президентских выборов 2006 г. их деятельность стала преследоваться в уголовном порядке. Палата представителей приняла поправки к Уголовному кодексу Республики Беларусь, в результате чего появилась статья 193-1, согласно которой за деятельность от имени незарегистрированной организации предусмотрено до двух лет лишения свободы.

Конституция Республики Беларусь допускает ограничение прав и свобод личности в строго предусмотренных случаях: в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст. 36). Однако анализ ст. 193 УК РБ показывает, что привлечение к уголовной ответственности возможно не только за деятельность объединения, причиняющего подобный вред (ст. 193-2), но и просто за организацию либо участие в деятельности любого незарегистрированного общественного объединения.

В современном демократическом мире создание добровольных ассоциаций относится к числу неотъемлемых прав человека и не требует специального разрешения со стороны правительства. Поэтому общественные организации не обязаны регистрироваться в каком-либо правительственном учреждении. В итоге значительная часть неправительственных организаций  действует полулегально, т.е. они официально не зарегистрированы, но и не запрещены (естественно, при условии, что их деятельность не является противозаконной). Необходимость в регистрации связана преимущественно с желанием ассоциации открыть в банке счет на юридическое лицо. Но в этом случае действует чисто заявительный, или уведомительный, принцип регистрации. Белорусский закон, напротив, предписывают разрешительный принцип регистрации и уголовное наказание за занятие «незарегистрированной» общественной деятельностью. Тем самым все белорусские незарегистрированные НПО поставлены законом в нелегальное положение, которое сродни положению какой-либо экстремистской группировки, действительно подлежащей запрету. Аналогичное, правда, нередко еще более жесткое законодательство действует лишь в некоторых странах Азии и Африки.

Понятно, что далеко не все организации, особенно одноцелевые группы, разного рода временные общественные инициативы испытывают нужду в официальной регистрации. Например, родительские комитеты в школах, временные объединения граждан по месту жительству, инициативные группы по сбору подписей за решение какой-либо социальной проблемы, субкультурные сообщества. Если исходить из принципа равенства всех граждан перед законом, то получается, что члены подобных групп тоже должны привлекаться к уголовной ответственности. Практика применения ст. 193-1 показала, что она была введена в Уголовный кодекс исключительно в целях нейтрализации активных оппозиционных НПО. Однако нельзя исключать, что даже совершенно аполитичные группы, чем-либо не угодившие чиновникам, также могут подпасть под уголовное преследование.

Чрезмерно бюрократизирована, сложна и трудоемка процедура регистрации НПО. Регистрирующий орган должен в течение одного месяца принять решение либо о регистрации организации, либо об отказе в ее регистрации, либо об отсрочке регистрации по тем либо иным причинам, но на срок не более одного месяца. В действительности же процесс государственной регистрации часто занимает гораздо больше времени, чем один месяц с момента подачи документов на регистрацию.

Хотя основные аспекты деятельности общественных объединений регулируются законом «Об общественных объединениях», на них также распространяются другие законы и нормативные акты. Контроль над деятельностью общественного объединения могут осуществлять порядка 15 правительственных органов, а если у общественного объединения имеется лицензия на какой-либо вид деятельности, то контроль также осуществляет орган, выдавший лицензию.

На протяжении последних лет наблюдается усиление контроля регистрирующих органов над деятельностью общественных объединений. В результате многие организации были принудительно ликвидированы, том числе авторитетные и политически активные НПО [8] . Однако практически всех их закрыли по формальным и, в общем-то, несущественным поводам: несоответствие печати или бланка установленному образцу, расположение офиса не по месту юридического адреса или не уведомление о смене адреса, неправильное ведение делопроизводства и др.

Вместе с тем нельзя не отметить, что после встречи представителей третьего сектора с руководством Министерства юстиции, состоявшейся более двух лет тому назад, некоторые поступившие от НПО вопросы и предложения были учтены и реализованы. Так, сейчас в случае выявления контролирующими органами нарушений в работе общественного объединения его деятельность может быть лишь приостановлена, и организации дается время на устранение недостатков. На уровне закона закреплены конкретные основания для отказа в регистрации НПО. Упрощена процедура получения разрешения на изготовление печати и символических атрибутов. Отменена постраничная ставка госпошлины за регистрацию устава организации.

Количественная динамика  НПО

Как уже отмечалось, всего по состоянию на 1 июля 2007 г. в Беларуси было зарегистрировано 2223, а по состоянию на 1 января 2008 г – 2255 общественных объединений [9] . При этом в Беларуси имеется немало незарегистрированных общественных организаций, но назвать их даже примерное число не представляется возможным без специального исследования. По нашим оценкам, таких организаций примерно столько же, сколько зарегистрированных.

С 1991 по 1999 гг. в стране происходил более или менее стабильный рост числа  неправительственных организаций, на который не смогла отрицательно повлиять даже всеобщая перерегистрация 1995 г. (см. рис 1). К 1999 г., когда началась вторая всеобщая перерегистрация, численность официально зарегистрированных НПО составила 2502 организации. Однако в результате новой кампании перерегистрации общественных объединений их численность снизилась к концу 1999 г. до 1537 организаций.

Рис. 1. Количественная динамика белорусских НПО в 1990–2007 гг.

В числе НПО, не прошедших перерегистрацию, оказались не только «мертворожденные» структуры, существовавшие только на бумаге, но и значительное количество действующих и достаточно влиятельных объединений. Например, «Белорусская ассоциация молодых политиков», «Белорусская Евро-Атлантическая ассоциация», «Всебелорусский клуб избирателей», «Демократический фонд», «Общественный научно-аналитический центр «Белорусская перспектива», «Аб’яднанне «Пагоня».

С 2000 г. рост числа белорусских НПО возобновился, однако уровень начала 1999 г. пока не достигнут. Более того, период 2002–2005 г. отмечен значительным снижением положительной динамики этого процесса, а в 2005–2007 гг. стала наблюдаться даже отрицательная тенденция в количественной динамике НПО. Если, по данным Минюста, на 1 июня 2005 г. насчитывалось 2300 НПО, то на 1 января 2007 г. – уже 2255 НПО.

Региональное распределение

В Беларуси ведется несколько реестров общественных объединений. Реестр республиканских и международных общественных объединений ведет Министерство юстиции; реестры местных общественных объединений – управления юстиции Минского городского исполнительного комитета и региональных областных исполнительных комитетов. Единого реестра не существует, что создает юридические трудности при регистрации и осуществлении деятельности общественных объединений и неудобства при сборе необходимой для аналитической работы информации.

Наиболее высокий уровень концентрации общественных объединений достигнут в Минске (рис. 2). Офисы подавляющего большинства зарегистрированных международных и республиканских объединений расположены в столице Беларуси. Активность большинства из них не распространяется за пределами столицы либо она носит в регионах

Рис. 2. Региональное распределение белорусских НПО

эпизодический характер. Тем не менее, общее число столичных НПО сегодня составляет около  45%, тогда как в середине 1990-х гг. в Минске было сосредоточено около 2/3 организаций.

Эти изменения в региональном распределении НПО произошли во второй половине 90-х годов. Так, в 1996 г. количество созданных за год местных общественных организаций впервые превысило количество созданных за этот же период международных и республиканских общественных объединений: 237 и 215 соответственно. Эта же тенденция сохранилась и в 1997 г., когда в стране было создано 273 местные организации против 201 республиканской и международной. В результате, в 1998 г. доля местных организаций в общей численности белорусских НПО несколько увеличилась по сравнению с 1997 г. Так, доля местных НПО в Гомельской области увеличилась на 6%, в Гродненской – на 5%, в Брестской – на 2%. В свою очередь, в Минске и Минской области доля общественных объединений на фоне обшей численности НПО в национальном масштабе уменьшилась на 5% и составила 57% всех зарегистрированных организаций. Таким образом, расширяющаяся сеть общественных объединений стала постепенно выходить за пределы белорусской столицы, охватывая собой всю территорию страны.

Данные табл. 1 показывают, что за 1998-2004 гг. численность общественных объединений больше всего увеличилась в Минской и Витебской областях – в 1,9 и 1,8 раз соответственно. По Минску и Минской области в целом произошло увеличение количества НПО в 1,5 раза, что соответствует среднестатистическому изменению численности общественных объединений в целом по Беларуси. Самый низкий показатель демонстрирует Могилевская область, в которой численность НПО увеличилась за данный период в 1, 3 раза.

Таблица 1
Изменение численности НПО Беларуси в 1998–2004 гг. в региональном разрезе*

Год	Минск	Минская обл.	Брестская обл.	Гродненс-кая обл.	Витебская обл.	Могилевс-кая обл.	Гомельс-кая обл.	Итого
1998	1442	100	196	189	244	187	282	2640
1999	1004	175	167	139	165	147	197	2433
2000	1317	189	227	236	286	189	330	2760
2002	1408	189	228	240	292	192	331	2880
2004	1971	359	319	408	525	249	562	4320

*Количество НПО дано с учетом организационных структур.
Источник: База данных общественных объединений БРОО «Объединенный путь».

Вместе с тем, как показывает анализ представленной информации, произошедшие изменения в распределении общественных объединений по регионам в 1997-1998 гг., не приобрели характер устойчивого тренда. Если сравнить процентное распределение общественных объединений по регионам Беларуси в 1998 и 2004 гг., то можно увидеть, что за более чем пятилетний период оно практически не изменилось (см. рис. 3). И это

Рис. 3. Количественная динамика белорусских НПО с учетом организационных структур в 1998–2004 гг. в региональном разрезе.

свидетельствуют об определенной статичности регионального состояния третьего сектора Беларуси. Однако, как показывают данные Минюста, в последние годы в соотношении численности республиканских и местных НПО вновь наметилось увеличение доли последних. Так, в 2007 г. было зарегистрировано 80 местных общественных объединений (в том числе 12 областных, 63 районных и городских, 4 иных местных), тогда как республиканских – 15 [10] .

Насколько долговременный характер будет носить эта тенденция? Сегодня невозможно добиться расширения третьего сектора без привлечения новых ресурсов. Но для этого нужны не только адекватная государственная политика, но и новые идеи, новые методы и формы работы в самом третьем секторе. Многие подходы, которые возникли в начале 1990-х гг. и продолжают воспроизводиться в деятельности белорусских НПО, в нынешних условиях исчерпали себя либо доказали свою неэффективность. Однако накатанная колея по-прежнему привлекательна для некоторых НПО, и они продолжают  идти по ней, повторяя ошибки прошлого.

(Продолжение следует)
-------------------------------------------

5. См.: Некоммерческие организации в Республике Беларусь. Сборник актов законодательства. – Минск, 2006.
6. См.: Вклад молодежных организаций в становление гражданского общества в Беларуси. – М., 2006. – С.76.
7. Исследование проводилось незарегистрированной Ассамблеей белорусских демократических НПО совместно с ОО «Независимое общество правовых исследований» в рамках кампании «Коллективная защита неправительственных организаций». [См.: Право на объединение. – Минск, 2004].
8. Так, за вторую половину 2001–начало 2002 гг. регистрирующие органы обратились с иском о принудительной ликвидации нескольких молодежных НПО и ресурсных центров: «Задзіночанне беларускіх студэнтаў», «Моладзевы інфармацыйны цэнтр», «Брестский Центр поддержки гражданских инициатив «Вежа», Кричевская районная организация «Вольны Горад». В 2003 г. были проведены углубленные проверки 801 НПО (в 7 раз больше, чем в 2002 г.), вынесено 810 письменных предупреждений (в 6 раз больше, чем в 2002 г.), судами приняты решения о ликвидации 51 НПО. 78 НПО, в большинстве случаев в результате действий регистрирующих органов, были вынуждены самоликвидироваться. В первую очередь, как и в 2002 г., иски о ликвидации были поданы в отношении молодежных НПО и региональных ресурсных центров: «Молодежный христианско-социальный союз», «Ратуша» (Гродно), «Агентство регионального развития «Варута» (Барановичи), «Гражданские инициативы» (Гомель), «Центр молодежных инициатив «Контур» (Витебск). В 2004 г. было ликвидировано 15 республиканских и международных, а также 23 местных НПО. 69 НПО приняли решение о самоликвидации. В 2005 г. было ликвидировано  68 НПО. За 2006 г. официальной статистики по ликвидации НПО нет, а в 2007 г., по информации Минюста, в судебном порядке было ликвидировано 26 НПО.
9. http://www.minjust.by
10. См. там же.

Обсудить публикацию

 

Другие публикации автора